西岐分享：智慧化市政管理中信息孤島問題研究

摘要：近年來, 我國“智慧城市”管理模式整合城市地理、公共服務等信息和公共部門各項資源, 對于提升市政管理效能具有根本性影響。然而, 當前智慧城市實踐中仍面臨諸多瓶頸和短板, 特別是存在政府數據資源開放度低、共享度低帶來的“信息孤島”問題。北京西岐網絡對于本文進行整理，會基于鄭州市政管理中智慧管理模式現狀, 分析信息孤島問題的表現以及原因, 并提出相應對策, 對破解信息孤島問題、優化智慧管理模式、提升市政管理效能具有重要意義。

一、鄭州市智慧市政建設現狀

自2013年1月被住建部確定為國家智慧城市第一批試點以來，鄭州市按照“三年成規模、五年見效益”的創建原則，重視統籌設計整體規劃，依托智慧城市、寬帶中國、大數據等載體，加快推進基礎設施與信息資源整合，充分發揮重點項目的引領支撐作用，逐步建立健全政策法規體系，進一步提升智慧城市規劃建設與運營管理水平，推動新興產業發展取得一定成效。

（一）保障體系日趨完善。

一是成立了鄭州市智慧城市建設領導小組（市長任組長、市政府副秘書長和市直各部門負責人任成員，領導小組下設辦公室，由數字辦負責日常推進和管理工作），進一步加強領導，強化統籌協調。二是編制了《鄭州市智慧城市建設總體規劃（2013-2020年）》，注重把國家智慧城市試點、信息惠民城市試點、信息消費城市試點等與鄭州市智慧城市建設規劃全面融合。三是出臺了《鄭州市人民政府關于加快建設智慧城市的實施意見》，制定《鄭州市電子政務項目建設管理辦法實施細則》等一系列政策文件，完善智慧城市建設保障體系。

（二）基礎設施能級躍升。

一是建設開通鄭州國家級互聯網骨干直聯點，互聯網城域出口帶寬達到1, 200G以上，直聯點快速疏通流量、信息高效通達的優勢逐步顯現，鄭州成功躋身全國十大通信樞紐。二是建成“全光網城市”，市區主次干道、小巷光纜覆蓋率達100%，全市約200個行政村光纖寬帶通達率達到96%。三是完成市電子政務機房、保密機房建設，夯實政務網絡基礎，形成了結構完整、技術先進、安全可靠的統一電子政務網絡體系，實現全市各級黨政機關網絡互聯互通。

（三）政務服務能力持續提高。

一是公共平臺基本建成。完成了鄭州市信息安全容災中心、雙活中心、數字證書（CA）認證中心建設；完成了公共信息資源目錄體系及共享交換平臺、公共服務平臺、地理信息空間時空信息云平臺和人口、法人、地址地名等基礎信息數據庫建設。二是“互聯網+”政務服務有力推進，建成了全市四級聯動行政審批系統，打造三網融合的政務服務網統一平臺，構建“一號、一窗、一網”的“互聯網+”政務服務模式，并已成為全國20家“互聯網+政務”試點城市之一。

（四）信息惠民逐步凸顯。

積極組織申報并獲批了國家信息惠民試點城市，城市一卡通成功運營，累計發行綠城通卡800余萬張，實現了公共交通一卡通用和部分商超、餐飲、書店等十余個行業的試點應用，在全國200個大中城市能夠互聯互通。

（五）智慧產業快速發展。

一是積極推動大數據應用產業園建設。明確了鄭東新區龍子湖大數據產業基地和高新區大數據產業園一東一西、一主一輔的大數據產業布局。二是積極開展與新華三集團、中國電子、航天科技等大數據領軍企業以及清華大學、中航五院、電子六所等大數據科研院所的戰略合作，大力推動大數據產業生態鏈落地。

二、智慧市政建設中信息孤島的表現

智慧城市建設的核心是整合資源，將人、商業、運輸、通信、水和能源等城市運行的各個核心系統整合起來。北京西岐網絡發現在鄭州市實行智慧城市建設的過程中，部門間缺乏協同，只強調本部門開發單一的應用系統，不考慮整個產業、行業的集成應用。信息孤島問題已經嚴重影響智慧化市政管理功能的有效發揮，主要表現在以下幾個方面：

（一）信息共享渠道不完善。

我國政府信息共享尚未形成統一的平臺和標準體系，對數據格式、質量標準、數據可讀性、互操作性等均未作出明確要求。當前，少量地方的局部探索，也是自己定標準、自己建平臺，形成了信息孤島。一方面是新聞報道存在受眾不全面、信息傳遞無針對性等問題。本文在訪談過程中發現有部分公民對鄭州智慧化市政管理了解甚少，在進一步訪談中發現其原因之一就在于他們平時很少關注相關的新聞報道；另一方面是官方網站存在著信息公開不足、功能模塊擺設等問題。官方網站原本是鄭州智慧化市政管理部門對外公開信息的最主要渠道，但是目前其信息共享程度遠遠達不到公民需要。可以從訪談結果中得知目前鄭州智慧化市政管理信息的共享渠道還需要進一步宣傳完善。

（二）信息互動程度不足。

信息資源獨有專享的權屬觀念在各個部門甚至司局、處室都普遍存在，缺乏內在動力和外部約束機制，造成政府信息資源部門化、部門信息資源利益化，各部門在信息共享中想得到卻不愿付出，嚴重影響了政府信息資源的潛在效益。推出的城市一卡通功能分散，相互不兼容，各自建設，自成體系，誠然，公安數據、社保數據與稅收數據的共享存在一定程度上的技術壁壘，但更為重要的是，部門利益之間的壁壘，不少部門拒絕提供數據資源。

（三）數據資源整合和利用效率低下。

對于部門信息資源的所有權、管理權和使用權以及信息共享的責任主體等，一直沒有從制度層面予以明確，推進信息共享只能從工作層面協商解決，難度大，周期長，一個項目的共享協議往往需要幾個部門協商很長時間，共享的數據質量、時效性等均難以保障，大大影響項目建設進度和政務效能。在管理上，普遍存在行政分割、管理分治現象，各部門橫向溝通協作較困難;在建設上，由于黨政不同部門、企業等各個系統獨立建設、條塊分割，使得長期積累的海量數據與信息得不到有效的共享。而這些信息孤島現象產生的原因之一，就是在于政府相關部門人員只顧自身利益，不顧大局的建設，不愿意將自己擁有的數據信息共享給其他部門，因此也就導致了整個智慧城市建設的系統的信息很難實現統一與整合，不同部門各行其是，按著自己的想法設計建設，整個平臺的信息之間的流通受限，往往也就導致了資源的浪費，從而使得設計出來的產品（諸如APP等）功能信息不全面，建設出來的成果產品不符合預期，使用價值就會大大降低，建設效果大打折扣。

三、智慧市政建設中信息孤島的成因

（一）政府管理體制自身缺陷。

在我國歷史悠久的政府管理體制中，政治經濟實行集中垂直管理，上下級管理模式更為明顯。另外，根據同級部門之間的協調和管理經驗，合作文化和合作意識相對薄弱。這種分割的管理制度導致橫向部門職能的分散和信息資源結構的分散。往往只適用于局部地區，政府部門之間的信息交流更加困難，形成了信息壁壘。

（二）信息尋租與部門利益因素。

在當今不確定的信息社會中，信息是一種資源，在社會經濟生活中具有重要的價值，可以為信息的所有者和使用者帶來經濟效益。在傳統政府體制下的政府權力部門和部門權力利益的影響下，政府部門維護自己的信息壟斷就是維護自己的利益，就是維護自己的權威。在這種情況下，北京西岐網絡認為利用信息進行市場尋租，將加大一些部門壟斷尋租信息的可能性。

（三）信息數據庫管理和運行標準不統一。

由于我國智能市政建設初期對應用標準重視不夠，各部門根據自身需要建立了自己的數據庫和應用系統，沒有統一的數據標準和業務標準，導致信息資源的收集、格式、發布、交換、組織等各個方面，形成了系統，各單位之間整合現有信息資源。信息共享和信息交互無法實現，形成了大量的信息孤島。同樣，智能市政建設需要在法律規范中提供及時的保護和支持。我國有關智能市政管理的法律法規還不完善，政府信息化缺乏基本的法律和制度保障，有關信息披露、網絡安全、信息認證等方面的法律法規嚴重滯后于智能市政服務的發展需要。這使得各級政府部門根據自己的意愿決定信息披露，缺乏制約因素，電子簽名等電子證書沒有法律效力，嚴重制約了智能市政服務的進一步發展。法律的缺失導致政府網站建設所需的信息更新和信息披露缺乏依據和標準，這也是造成信息孤島的一個重要原因。

四、解決對策

（一）重視并完善智慧化市政管理頂層設計。

第一，在思想觀念上重視頂層設計的作用。雖然鄭州智慧化市政管理已經建設了十年，但依然離不開頂層設計。只有在頂層設計上給予足夠的重視，這樣才能夠少走彎路，降低成本，更加高效地推動數字化城市管理向智慧化城市管理發展。因此，鄭州市無論是要建設智慧化城市管理，還是要解決數字化城市管理中的信息孤島問題，都必須對頂層設計給予足夠的重視。

第二，完善頂層設計的評估與反饋機制。鄭州市在開始建設智慧化市政管理之前也進行了頂層設計，但是在建設過程中仍然出現了一系列問題，這說明了對頂層設計進行科學反復評估和反饋的必要性。通過對頂層設計進行嚴格、科學、反復的評估和反饋，可以使頂層設計更加完善，從而減少由于頂層設計不完善造成的問題。

（二）深化智慧化市政管理體制改革。

第一，轉變觀念，推廣服務理念。部分政府工作人員的“官本位”思想，使得電子政務中的信息孤島問題一直得不到有效解決。觀念上的不合理，是造成當前行政體制不協調的主要原因之一。因此，要深化行政體制改革，首先要轉變觀念，推廣服務理念，讓政府主動為人民解決問題。這樣政府部門才會主動進行信息互動。

第二，完善管理體制。當前我國的行政管理體制存在著條塊分割、職能定位不清等問題。解決條塊分割問題，需要建立完善的責任機制，防止出現工作推諉扯皮現象，倒逼各部門主動合作解決問題。另外，還要建立完善信息互動機制，從管理體制上，打破部門之間的信息壁壘，強制推動各部門打開信息大門，讓信息能夠得到充分利用。

（三）完善信息化建設績效考核機制。

第一，在信息化建設績效考核中重視公民參與。公民是城市管理工作好壞最直接的感受者和觀察者，在信息化建設中績效考核標準重視公民評價，能夠更好地監督鄭州智慧化市政管理相關部門的工作，從而提高相關部門的信息化建設水平，提升鄭州市的城市管理能力，促進鄭州智慧化市政管理相關部門進一步公開信息，更好地與公民進行信息互動，從而消除信息孤島問題。

第二，在信息化建設績效考核中完善淘汰機制。現有鄭州智慧化市政管理相關部門的信息化建設績效考核中淘汰機制還不完善，使得一部分工作人員喪失工作積極性，只求無過，不求有功，使部門職能沒有得到充分發揮，進而導致信息孤島問題的存在。因此，要解決鄭州智慧化市政管理中的信息孤島問題，還需要在鄭州智慧化市政管理關部門中進一步完善淘汰機制，激發工作人員的積極性，促使工作人員主動發現問題、解決問題，主動與公民進行信息互動。

（四）加強智慧化市政管理現代信息技術建設。

第一，重視現代信息技術建設的理論研究。以大數據體系建設為例，首先要對大數據體系各項建設標準進行研究規范，不僅要注重大數據體系各項建設標準對于鄭州智慧化市政的適用性，同時也要關注大數據體系各項建設標準與全國的兼容性，從而利用大數據技術消除信息孤島問題。

第二，重視現代信息技術的研發。以大數據技術研發為例，硬件研發是基礎，軟件研發是關鍵。要使大數據技術能夠為鄭州智慧化市政管理解決信息孤島問題提供幫助，就需要完善大數據技術在智慧化市政管理中的算法，利用先進的算法來降低智慧化市政管理中的信息處理成本，提高信息處理效率。比如，提高案卷識別能力，從而降低案卷重復立案的問題。除此之外，鄭州智慧化市政管理還應注重大數據應用的開發，讓政府、公民、企業都能夠更加方便地使用大數據技術，進而在信息技術上打通信息互動障礙。

第三，重視信息化思維的培養。比如大數據思維，要充分發揮大數據技術的優勢，還需要有大數據思維。現階段，鄭州智慧化市政管理建設也開始引入大數據技術，通過大數據技術來提高工作效率，因此要解決鄭州智慧化市政管理中的信息孤島問題還需要重視大數據思維的培養。

（五）加強信息化人才隊伍建設。

第一，認清部門的人力資源構成，建立完善信息化人才引進機制。經過十年建設，鄭州智慧化市政管理已經初具規模，擁有較為完善的組織結構和人力資源體系。但是，一方面對智慧化市政管理的人力資源構成提出了更高的要求，尤其是對信息化人才的需要越來越大；另一方面鄭州智慧化市政管理中存在的信息孤島問題，也體現出了鄭州智慧化市政管理中人力資源體系存在的不足。因此，這就要求鄭州智慧化市政管理的相關部門要認清部門的人力資源構成，找出人力資源體系中的不足，并建立和完善人力資源規劃，為信息化人才引進奠定基礎。

第二，建立完善部門招聘人員需求表。對于鄭州智慧化市政管理的相關部門而言，當前建立和完善部門招聘人員需求表，應當注重著眼于未來的發展需要，因為目前鄭州智慧化市政管理體系已經能夠維持日常工作，再招聘人才應當是為了能夠適應未來的發展需要，尤其是信息化建設的需要。

第三，建立完善人才發展規劃。要充分發揮人才的積極性，就要重視人才的職業規劃，把部門目標的實現與人才自身價值的實現相統一，這樣才能更加有效地發揮人才的積極性，招得進人，還得留得住人，只有這樣才能有效地促進鄭州智慧化市政管理中信息孤島問題的解決。

來源：《合作經濟與科技》2019年第16期